關于“未批先建”和“未驗先投”違法行為的相關文件匯總
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行政處罰新舊法律規范銜接適用問題的意見
環法規函〔2019〕121號
2017年修訂的《建設項目環境保護管理條例》（自2017年10月1日起施行，以下簡稱新條例）施行以來，關于需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用（以下簡稱“未驗先投”）違法行為的處罰，在新舊條例過渡期間如何適用法律，實踐中存在較大爭議。
根據最高人民法院于2004年5月18日印發的《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法【2004】96號，以下簡稱《紀要》）有關新舊法律規范銜接適用基本規則的規定，結合生態環境執法實踐，并經征求最高人民法院和司法部意見，現就新舊條例過渡期間“未驗先投”違法行為行政處罰有關法律適用問題，提出以下意見。
一、有關法規規定和新舊法律規范銜接適用基本規則
（一）有關法規規定
新條例第二十三條第一款規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”
修訂前的《建設項目環境保護管理條例》（自1998年11月29起施行，2017年10月1日廢止，以下簡稱舊條例）第二十八條規定：“違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。”
（二）新舊法律規范銜接適用基本規則
《紀要》明確提出：“根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但下列情形除外：（一）法律、法規或規章另行規定的；（二）適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的。”
二、“未驗先投”違法行為發生在舊條例施行期間，一直連續或繼續到新條例施行之后的，適用新條例進行處罰。
經征求最高人民法院意見，《紀要》中提到的“行政相對人的行為發生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發生在新法施行之前。如果行政相對人的違法行為一直持續到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發生在新法施行之前。”
因此，“未驗先投”違法行為發生在舊條例施行期間，一直連續或繼續到新條例施行之后的，不屬于《紀要》規定的“行政相對人的行為發生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問題，應當適用新條例作出行政處罰。
我部此前印發的相關解釋或者文件，與本意見不一致的，以本意見為準。
生態環境部
2019年10月17日
關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見各省、自治區、直轄市環境保護廳（局），新疆生產建設兵團環境保護局，計劃單列市、省會城市環境保護局：新環境保護法和新環境影響評價法施行以來，關于建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照環境影響評價法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設（以下簡稱“未批先建”）違法行為的行政處罰，在法律適用、追溯期限以及后續辦理環境影響評價手續等方面，實踐中存在不同爭議。經研究，現就有關法律法規的適用問題提出以下意見。2002年公布的原環境影響評價法（自2003年9月1日起施行）第三十一條第一款、第二款分別規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。“建設項目環境影響評價文件未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”2014年修訂的新環境保護法（自2015年1月1日起施行）第六十一條規定：“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”2016年修正的新環境影響評價法（自2016年9月1日起施行）第三十一條規定：“建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”通過以上法律修訂，新環境保護法和新環境影響評價法取消了“限期補辦手續”的要求。關于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關于<環境保護法>（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函》（環政法函［2016］6號）己對“項目的法律新法實施前己經擅自開工建設的適用”作出相關解釋，現針對實踐中遇到的問題，進一步提出補充意見如下：1．建設項目于2015年1月1日后開工建設，或者2015年1月1日之前己經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環保部門應當適用新環境保護法第六十一條的規定進行處罰，不再依據修正前的環境影響評價法作出“限期補辦手續”的行政命令。2．建設項目于2016年9月1日后開工建設，或者2016年9月1日之前己經開工建設且之后仍然進行建設的，立案查處的環保部門應當適用新環境影響評價法第三十一條的規定進行處罰，不再依據修正前的環境影響評價法作出“限期補辦手續”的行政命令。行政處罰法第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”根據上述法律規定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的，環保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規定，不予行政處罰。1．建設單位同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰對建設項目“未批先建”并己建成投入生產或者使用，同時違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為應當如何處罰，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復［2007］2號）規定：“關于建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件卻己建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。”據此，建設單位同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。2．對違反環保設施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響建設項目違反環保設施“三同時”驗收制度投入生產或者使用期間，由于違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續或者繼續狀態，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環保部門仍可以對違反環保設施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。建設項目“未批先建”并投入生產或者使用后，有關單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式排污等情形之一，分別構成獨立違法行為的，環保部門應當對相關違法行為依法予以處罰。三、關于建設單位可否主動補交環境影響報告書、報告表報送審批（一）新環境保護法和新環境影響評價法并未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環境影響評價法（2002年）第三十一條相比，未規定“責令限期補辦手續”的內容；2016年修正的新環境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環境影響評價法“限期補辦手續”的規定。不再將“限期補辦手續”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設單位主動補交環境影響報告書、報告表報送審批。（二）建設單位主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理。因“未批先建”違法行為受到環保部門依據新環境保護法和新環境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現而未予行政處罰的，建設單位主動補交環境影響報告書、報告表并報送環保部門審查的，有權審批的環保部門應當受理，并根據不同情形分別作出相應處理：1．對符合環境影響評價審批要求的，依法作出批準決定。2．對不符合環境影響評價審批要求的，依法不予批準，并可以依法責令恢復原狀。建設單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。我部之前印發的相關解釋與本意見不一致的，以本意見為準。原國家環境保護總局《關于如何認定建設單位違法行為連續性問題的復函》（環發〔1999〕23號）和《關于<環境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》（環函〔2004〕 470號）同時廢止。
關于《環境保護法》（2014修訂）第六十一條適用有關問題的復函你廳《關于對新修訂的〈中華人民共和國環境保護法〉第六十一條適用有關法律問題的請示》（鄂環保文〔2015〕33號）收悉。對地方環保部門在適用該條文過程中遇到的具體問題，經征求全國人大常委會法制工作委員會意見，現函復如下：2014修訂的《環境保護法》（以下簡稱新《環境保護法》）第六十一條是在修訂后新增加的條款。對于“未批先建”的行政處罰，此前在單行法層面已有《環境影響評價法》第三十一條作出了規定。對于執法主體，新《環境保護法》作出了新的規定，將《環境影響評價法》第三十一條規定的“有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門”，修改為“負有環境保護監督管理職責的部門”。第一，新《環境保護法》第六十一條規定的執法主體不限于環保部門，還包括其他負有環境保護監督管理職責的部門，如海洋行政主管部門。第二，環保部門作為執法主體的，新《環境保護法》第六十一條規定的執法主體，已不限于《環境影響評價法》第三十一條規定的“有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門”，而是應當包括涉案違法建設項目所在地的縣級以上各級環保部門。在環境執法實踐中，兩個以上環保部門都有管轄權的環境行政處罰案件，根據《環境行政處罰辦法》第十八條的規定，由“最先發現或者最先接到舉報的環境保護主管部門管轄。”下級環保部門認為其管轄的案件重大、疑難或者實施處罰有困難的，根據《環境行政處罰辦法》第二十條的規定，“可以報請上一級環境保護主管部門指定管轄。”立案處罰的環保部門在決定立案處罰的同時，應當將立案情況通報其他有處罰權的各級環保部門。新《環境保護法》第六十一條對罰款數額未作出具體規定。在這種情況下，我們認為，可以根據《環境影響評價法》第三十一條的規定，罰款額度為“5萬元以上20萬元以下”。三、關于“未批先建項目”是否適用“限期補辦手續”的問題《環境影響評價法》第三十一條規定，建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的，由環保部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處以罰款。新《環境保護法》第六十一條規定，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。根據新法優于舊法的規則，我們認為：對“未批先建項目”，應當適用新《環境保護法》規定的處罰措施，不再適用《環境影響評價法》第三十一條有關“限期補辦手續”的規定。四、關于新法實施前已經擅自開工建設的項目的法律適用建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，在2015年1月1日前已經擅自開工建設，并于2015年1月1日之后仍然進行建設的，立案查處的環保部門應當根據新《環境保護法》第六十一條的規定責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；被責令停止建設，拒不執行，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，應當根據新《環境保護法》第六十三條第一項的規定將案件移送公安機關處以拘留。對已經建成投產或者使用的前述類型的違法建設項目，立案查處的環保部門應當按照全國人大常委會法制工作委員會《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號）確定的法律適用原則，分別作出相應的處罰。即，對違反環評制度的行為，依據新《環境保護法》和《環境影響評價法》作出相應處罰；同時，對違反“三同時”制度的行為，依據《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《建設項目環境保護管理條例》等現行法律法規作出相應處罰。地方各級環保部門在執行過程中，如遇到問題，或有相關意見建議，請及時向我部反映。
注意：以下文件已廢止
你局《關于如何認定未經報審環境影響報告、環境保護方案，擅自進行建設行為性質的請示》(粵環報[1998]27號)收悉。經研究，現函復如下：
根據1998年頒布的《建設項目環境保護管理條例》的規定，國家對建設項目實行環境影響評價制度，建設單位應當在建設項目的可行性研究階段報批環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表。
據此，建設單位末按國家規定在可行性研究階段報批環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表，即擅自建設的，其行為違反了建設單位進行環境影響評價的法定義務；在其依法履行環境影響評價義務之前，其行為應被視為違法行為處于連續或者繼續狀態。
《關于<環境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復函》
關于《中華人民共和國環境影響評價法》第三十一條法律適用問題，國家環境保護總局經研究，近日作出解釋，全文如下：
《行政處罰法》第29條規定：“違法行為在2年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”
《環境影響評價法》規定，國家對建設項目實行環境影響評價制度，建設單位應當在建設項目的可行性研究階段報批環境影響評價文件。
《環境影響評價法》第31條規定：建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第24條的規定重新報批審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。
據此，建設單位未按國家規定在可行性研究階段或核準前報批環境影響評價文件即擅自開工建設的，其行為違反了建設單位進行環境影響評價的法定義務；在其依法履行環境影響評價義務之前，其行為應被視為違法行為處于繼續狀態，環保部門應依據《環境影響評價法》第31條有關規定，對其進行處罰。
